中國勞動和社會保障科學研究院課題組
今年3月份，國家發展改革委印發《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》提出，堅持把推進農業轉移人口市民化作為新型城鎮化首要任務；5月份，國務院印發《扎實穩住經濟的一攬子政策措施》明確，加強對吸納農業轉移人口較多區域、行業的財政和金融支持，中央財政農業轉移人口市民化獎勵資金安排400億元；7月12日，國家發展改革委發布《“十四五”新型城鎮化實施方案》，全面取消城區常住人口300萬以下的城市落戶限制，確保外地與本地農業轉移人口進城落戶標準一視同仁。
黨中央、國務院高度重視農民工工作，出臺了一系列政策文件積極推動農業轉移人口市民化，完善其就業創業支持政策，不僅有助于農民持續增收，而且有利于促進經濟高質量發展，為產業轉型升級提供優質人力資源支撐。
農業轉移人口形成原因
改革開放以來，我國農村勞動力向城市漸進轉移，目前已從工業化、城鎮化快速發展中的勞動大軍成長為現代產業工人主體。分析農業轉移人口的成因，主要有以下幾個方面。
第一，農村勞動生產率提升是轉移的推力。1978年農村改革率先起步，家庭聯產承包責任制將大量農村勞動力從土地上解放出來，而當時農村產業發展幾乎處于空白狀況，不足以創造足夠的非農就業崗位吸納富余勞動力，因此過剩的農村勞動力迫切需要向城市、向非農產業轉移。
第二，城市工業化加速推進是轉移的拉力。改革開放以來，特別是隨著社會主義市場經濟體制確立，我國經濟逐步進入高速增長階段，工業化加速推進，對勞動力需求日益旺盛，拉動農業人口進城務工出現新高潮。
第三，國家陸續出臺政策文件破除轉移的阻力。為促進農業人口有序轉移就業、保障合法權益，各級政府破除限制流動的障礙因素，改善進城就業環境，提供均等化公共服務。特別是黨的十八大以來，黨中央進一步做好新形勢下為農民工服務工作，為農民工融入產業、融入城市提供了良好機遇和發展路徑。
農業轉移人口就業呈現新特點
在黨和政府大力支持下，農業轉移人口就業規模持續增加，就業質量顯著提高，收入水平日益提升，勞動權益保障更加有力，基本公共服務覆蓋面逐步擴大。
第一，總量持續增長，增速有所放緩。從近年農民工發展變化趨勢看，除了2020年受疫情影響數量有所下降外，農民工規模總體保持逐年增長態勢，2021年達到2.93億人。但增長速度表現為下降趨勢，一方面由于上世紀90年代和本世紀初大規模加速轉移，農民工基數不斷擴大；另一方面新增農民工數量減少。
第二，外出半徑縮小，回流趨勢明顯。近年來，農民工在省外就業比重不斷下降，2021年外出農民工跨省流動的占41.5%，較2017年下降3.2個百分點。分地區來看，除東北地區省外就業占比有所上升外，東部、中部和西部地區省外就業占比總體均呈下降趨勢。中部和西部作為農業轉移人口輸出的主要地區，有越來越多的農民工選擇在本省務工。農民工之所以選擇回流，一方面是產業梯度轉移的結果，伴隨著中西部、縣域地區產業快速發展，吸納的勞動力越來越多，為農民工就地就近就業提供了更多機會；另一方面反映出農民工外出意愿的變化，舉家外出成本上升、外出融入困難等因素導致農業人口外出意愿降低。也有不少有一定資金積累和管理經驗的農民工選擇返鄉創業，成為活躍縣域經濟發展的新生力量，帶動當地農村勞動力就業增收。
第三，大齡化趨勢加劇，新生代勞動力供給下降。從農民工年齡結構分布看，31歲至40歲農民工占比最高，達27%；50歲以上農民工占比從2017年的21.3%上升到2021年的27.3%。同時，年輕一代農民工比重有所下降，30歲及以下年齡段占比從2017年的29.9%下降到2021年的21.2%。從就業地區看，本地農民工平均年齡明顯高于外出農民工，說明留在鄉村的農民工大齡比例更高。但無論是本地農民工還是外出農民工，近年來都表現出大齡化趨勢，本地農民工平均年齡從2017年的44.8歲上升至2021年的46歲，外出農民工從2017年的34.3歲上升至2021年的36.8歲。
第四，服務業成為吸納農民工就業的主要產業，大量新生代投身新業態。與產業結構變化趨勢一致，第三產業農民工就業占比總體呈增長態勢，2018年超過第二產業，成為吸納農民工就業最主要產業。2020年以來受疫情等因素影響，第三產業就業受到一定沖擊。同時，隨著數字經濟快速發展，新業態新模式大量涌現，已成為農民工就業重要渠道，特別是吸納了越來越多新生代農民工。如外賣騎手近四分之三是農民工，其中“80后”占八成。但新業態提供靈活彈性工作機會的同時，也存在流動性過高、勞動權益保障不足、參加城鎮職工社會保險比例偏低等問題。
第五，工資收入從快速增長轉為穩步增長。2001年至2015年，農民工工資水平年均增速達到11.8%，呈現出總體增長較快的態勢。其中2004年至2008年，農民工工資均以兩位數高速增長，特別是2008年增速超過26%。盡管在2009年農民工工資增速降低，但從2010年開始又連續兩年呈現20%左右快速增長態勢。2012年以來，農民工工資增速開始放緩，2020年受疫情影響僅增長2.8%，2021年恢復增長8.8%。總體來看，農民工收入在經濟轉型中從快速增長轉向穩步增長。
人口流向與產業布局高度契合
與國外相比，我國農業人口向城市轉移既有相似之處，也有自身特色。
第一，就業驅動。農業人口轉移是以就業機會為主要驅動力，其流向與產業布局和結構調整高度契合。農民工最早從農村轉移到鄉鎮，再逐步轉移到城市，特別是伴隨著東南沿海城市工業化快速推進，推動農民工從中西部地區向東部地區大規模轉移。而后，隨著產業向中西部地區梯次轉移，農民工又出現回流趨勢。另外，農民工就業的產業分布也與產業結構變化趨勢相一致，隨著我國服務業成為主導產業，第三產業吸納農民工規模逐漸增加，并成為就業容量最大的產業。
第二，保留“三權”。農業人口進入城市務工，包括在城鎮落戶，都不以犧牲其在農村基本權益為前提。2014年7月，國務院印發的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》明確提出，現階段不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權作為農民進城落戶的條件。今年5月，中辦、國辦印發的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》也明確，依法保障進城落戶農民的農村土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權，支持其依法自愿有償轉讓上述權益。保留了農民的“三權”，在一定意義上就是保留了農民的財產權益，對農民在城鄉之間自由流動發揮著穩定器作用。
第三，雙向流動。由于相關權益得到有效保障、限制流動性的障礙因素逐步破除，農業人口既可以選擇到城市務工，也可以回鄉就業或務農。國家針對農業轉移人口的特點，也賦予其自由選擇的決定權，一方面通過新型城鎮化戰略的實施、農業轉移人口市民化的推進，為農民工進入城市、留在城市創造良好條件；另一方面通過全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化建設，為農民工就地就近就業、返鄉入鄉就業創業提供發展平臺。
為經濟發展作出重要貢獻
大量農民工進城務工，為我國推進工業化、城鎮化和農業現代化建設作出重要貢獻。
第一，為經濟高速發展提供了寶貴的人力資源支撐。適應產業轉型升級，農民工群體技能不斷提升，逐漸成為產業工人主體，在邁向高質量發展進程中貢獻了越來越多的力量。
第二，在城鄉發展中發揮了重要作用。規模龐大的農業人口轉移到城市，從進入工廠到融入城市，逐漸變為新市民，不僅奉獻在企業，也在社會治理中發揮積極作用。當前各地“搶人”大戰不僅面向高層次人才，農民工群體也成為爭搶的對象。疫情期間，很多地方通過包車、包機、包專列的方式將農民工接回城市，農民工為加緊生產防疫物資、迅速建設方艙醫院、配送保障生活物資供應等作出重要貢獻。與此同時，也有越來越多積累了資金和技術的農民工回鄉就業創業。
第三，為改革發展注入活力。農民工在城鄉間大規模流動，逐步打破了傳統城鄉“二元”體制禁錮，促進了市場中勞動力要素有序流動，沖擊了傳統僵化的勞動用工體制，使勞動力市場更加靈活、企業發展更有活力，并推動建立統一、規范的人力資源市場，不斷提升勞動力資源效率，為改革和發展注入更多活力。
第四，促進了農民個人和家庭增收。隨著越來越多農村勞動力外出務工，農民收入不斷增長。通過轉移就業，農業人口目前工資性收入占農村居民可支配收入40%以上，改變了農民傳統的收入結構，提升了農民工及其家庭消費水平，尤其是“就業一人，脫貧一戶”，對脫貧攻堅全面勝利發揮了重要作用；“創業一人，致富一方”，為鄉村振興提供了新生力量。
農民工就業結構性矛盾突出
隨著農業轉移人口就業形勢出現新變化，其就業領域的新情況也需引起重視。
技能不足導致結構性矛盾突出。傳統產業轉型升級，戰略性新興產業、先進制造業、現代服務業和新業態快速發展，對勞動者知識技能提出更高要求。目前我國農民工技能人才無論數量還是質量，都與實際需要存在較大差距。課題組調研了解到，農民工參加過職業技能培訓的約占40%，高技能人才占比僅20%。隨著產業發展對從業者技能要求進一步提升，招工難問題日益突出，低技能農民工轉崗再就業壓力加大。
工資收入標準和保障機制不盡完善。調研發現，目前仍有部分用人單位習慣于依照本地區最低工資標準確定農民工基本工資。另外，很多農民工就業以臨時性、短期性為主，新業態尚無勞動合同和勞務協議的現象較為普遍，工資收入缺少基本保障，不少勞動者為沖單、增收，連續高強度工作，嚴重損害身體健康。而一旦工作中斷，就會出現收入無法持續的問題。
縣域就業創業質量不高。當前縣域經濟發展面臨良好機遇，為農民工就地就近就業提供了更多機會，但由于縣域產業發展基礎薄弱，新業態新模式發展較為滯后，當地勞動力多是在相對靈活的建筑業、服務業崗位工作，以“農牧業+季節性勞務就業”為主，屬于“半工半農”狀態，工作不穩定。返鄉創業人數和市場主體數量雖然在增長，但普遍存在領域集中、競爭力弱、規模較小和發展后勁不足等問題。
大齡農民工就業和保障需加強。老一代農民工文化教育水平相對偏低、勞動技能相對單一，就業集中在建筑等傳統行業，多從事體力勞動，加之部分行業對大齡農民工進行清退，使其找工作面臨較大困難。另外，由于一些農民工社保觀念淡薄以及部分用人單位逃避責任，未按規定參保的情況比較普遍，導致農民工在年老返鄉后無法享受退休待遇，回鄉后給當地政府提供就業幫扶和社會保障帶來較大壓力。
開拓農業轉移人口就業新空間
新形勢下，要實現產業發展與促進就業相協同，堅持推動農民工外出務工和促進就地就近就業創業“兩條腿”走路，提高農民工內生發展動力與創造更多發展機會并重，有效促進其穩定就業和持續增收。
促進農業轉移人口多渠道就業創業。繼續發揮制造業、建筑業、服務業等吸納農業轉移人口就業的積極作用，支持勞動密集型聚集區、專業市場和企業發展，支持中小微企業發展，拓展吸納農業轉移人口就業的主渠道。培育新就業形態、新零售模式，以新就業機會的可持續和就業質量的提升為著力點，堅持經濟轉型和就業轉型相互促進，推進制度創新，兼顧促發展和防風險，為農業轉移人口就業開拓新空間。因地制宜發展規范化零工市場或勞務市場，支持農業轉移人口通過臨時性、非全日制、季節性、彈性工作等實現靈活就業，與城鎮戶籍居民享受平等靈活就業支持政策。
深入實施農民工職業技能提升行動。充分發揮政府引導作用，調動社會、企業以及勞動者等各方面積極性，健全以企業為主體、職業院校為基礎、學校教育與企業培養緊密聯系、政府推動與社會支持相互結合的農民工技能人才培養體系。大規模開展適合農民工特點的多種形式職業技能培訓，重點對新生代農民工開展崗前培訓、企業新型學徒制培訓、崗位技能提升培訓、高技能人才培訓等，給予職業培訓補貼，不斷提高就業能力。根據制造業、建筑業重點領域以及現代服務業等對技能人才的需求，積極開展相關職業（工種）技能培訓。組織制定急需緊缺職業技能標準，擴大新產業新職業新技能培訓規模，讓數字技能成為新時代農民工必修課。
支持就地就近就業和返鄉創業
促進農業轉移人口穩定就業、持續增收。以非公有制中小企業和農民工群體為重點，加強對企業實行勞動合同制度監督和指導，進一步提高勞動合同簽訂率和履行質量。在農民工就業集中、務工流動性大的行業加強勞動用工管理，依法加強對勞務派遣用工方式監管。完善適應新就業形態和靈活就業的勞動用工政策和標準，加強新業態勞動用工及平臺從業人員權益維護。切實落實《保障農民工工資支付條例》，加強工資支付日常執法。擴大農民工工資集體協商覆蓋范圍，提升集體協商質量，增強集體合同實效，促進農民工合理提高工資水平。健全最低工資評估機制，合理調整最低工資標準，發揮最低工資托底作用。
支持就地就近就業和返鄉創業。加強縣域產業發展規劃，培育特色優勢產業，扶持龍頭企業，發展優勢特色產業項目，推進農村一二三產業融合發展，構建現代農業和林業產業體系，積極發展農業生產性服務業、農產品深加工和儲運，發展農產品電子商務、休閑農業、創意農業和鄉村旅游等新業態，加快培育家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體，提升縣鄉就業承載力。發掘和培育一批能工巧匠型創業領軍人才，為懂技術、懂市場的農民工提供創業培訓、創業服務和資金支持，打造功能完善、環境優良的返鄉入鄉創業園，加大對農民工群體創業擔保貸款和貼息政策落實力度。實施縣域農民工市民化質量提升行動，建設城鄉統一的勞動力市場和公共就業服務體系，擴大就業創業政策覆蓋范圍，讓當地就業農民享受均等公共服務。
拓展大齡農民工就業空間，加強勞動權益保護。完善相關政策法規，消除就業年齡歧視，除特殊工種外，明確禁止以年齡為由解雇農民工，禁止招聘中出現基于年齡的歧視行為。加強大齡農民工就業服務，搭建供需對接服務平臺，努力為大齡農民工開拓就業渠道、提供崗位信息。完善達到法定退休年齡農民工再就業勞動權益保護政策體系，創新工傷保險參保辦法，保障農民工共享經濟社會發展成果。
